Z dniem 24 lipca 2023 r. weszła w życie na Węgrzech ustawa nr XXV z 2023 r. o skargach, zgłoszeniach w interesie publicznym oraz zasadach zgłaszania nadużyć („ustawa o skargach”), nakładająca na określonych pracodawców obowiązek ustanowienia i prowadzenia wewnętrznego systemu zgłaszania nieprawidłowości. W odniesieniu do pracodawców zatrudniających co najmniej 50 i nie więcej niż 249 pracowników ustawa o skargach ma zastosowanie od 17 grudnia 2023 r., z wyjątkiem pracodawców objętych obowiązkiem niezależnie od liczby zatrudnionych.
Poprzednia ustawa o skargach zawierała podobne przepisy pod nazwą „system zgłaszania nadużyć u pracodawcy”, jednak prowadzenie takiego systemu było dobrowolne. Wiele dużych przedsiębiorstw już go posiada, lecz nowe przepisy dotyczą również licznych firm, które dotychczas nie musiały zajmować się tym zagadnieniem.
Ustawa o skargach nie przewiduje kar pieniężnych ani zakazu prowadzenia działalności; organ nadzoru nad zatrudnieniem może jedynie udzielić upomnienia. Obowiązek ten należy jednak traktować poważnie: prowadzenie wewnętrznego systemu zgłaszania nieprawidłowości wspiera zgodne z prawem i rozważne prowadzenie działalności — cenione przez partnerów handlowych i wierzycieli — oraz pomaga dużym przedsiębiorstwom zapobiegać korupcji lub ją wykrywać, a także wcześnie identyfikować działania bezprawne (przestępstwa, oszustwa podatkowe, naruszenia prawa pracy).
Ponieważ ustawa o skargach nakłada materialnoprawny obowiązek, zaniechanie pracodawcy może — co jest przedmiotem dyskusji — naruszać prawa osób uprawnionych do dokonywania zgłoszeń. Praktyczna egzekucja tego obowiązku jest wątpliwa, jednak pracodawcy niewypełniający go mogą ponieść koszty przegranego sporu sądowego, a w postępowaniu egzekucyjnym — grzywnę w wysokości do 500 000 HUF nałożoną na pracodawcę i osobę nim kierującą, która może być nakładana wielokrotnie.
Kto powinien ustanowić i prowadzić wewnętrzny system zgłaszania nieprawidłowości?
Obowiązek ten skierowany jest do pracodawców. „Pracodawcą” jest każdy, kto zatrudnia osobę fizyczną w ramach stosunku zatrudnienia, obejmującego działalność wykonywaną na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem za wynagrodzeniem (w tym działalność o charakterze agencyjnym lub gospodarczym). Co do zasady obowiązek dotyczy pracodawców zatrudniających co najmniej 50 pracowników, jednak niezależnie od liczby zatrudnionych obejmuje on:
- pracodawców objętych § 1 ust. 1 i 1a ustawy nr LIII z 2017 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu (instytucje kredytowe, dostawców usług finansowych, adwokatów i kancelarie adwokackie, biegłych rewidentów, księgowych, doradców podatkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz przedsiębiorców przyjmujących płatności gotówkowe w wysokości co najmniej 3 mln HUF);
- pracodawców zarejestrowanych na Węgrzech i prowadzących poza UE działalność w zakresie wydobycia ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarach morskich jako koncesjonariusze lub operatorzy;
- pracodawców objętych rozporządzeniem (UE) nr 376/2014 w sprawie zgłaszania zdarzeń w lotnictwie cywilnym;
- operatorów jednostek pływających pod banderą węgierską i inną niż węgierska eksploatowanych na Węgrzech.
Pracodawcy zatrudniający do 249 pracowników mogą ustanowić system wspólnie lub korzystać z systemu innego uprawnionego pracodawcy. Ustawa o skargach dopuszcza również dobrowolne ustanowienie wewnętrznego systemu zgłaszania nieprawidłowości.
Jaki jest cel systemu zgłaszania nieprawidłowości?
System wewnętrzny umożliwia zgłaszanie informacji o działaniach lub zaniechaniach niezgodnych z prawem bądź co do których zachodzi podejrzenie niezgodności z prawem, a także o innych nadużyciach. Jeżeli pracodawca przyjmie, zgodnie z kodeksem pracy, zasady postępowania chroniące interes publiczny lub nadrzędny interes prywatny, za pośrednictwem systemu można zgłaszać również naruszenia tych zasad.
Kto może dokonać zgłoszenia za pośrednictwem wewnętrznego systemu?
W praktyce zgłoszenia może dokonać każda osoba pozostająca w przeszłym, obecnym lub przyszłym stosunku umownym z pracodawcą — obecni i byli pracownicy; kandydaci do pracy, jeżeli rozpoczęto proces rekrutacji; współpracujący jednoosobowi przedsiębiorcy i spółki jednoosobowe; właściciele oraz członkowie organów zarządzających, wykonawczych i nadzorczych (w tym członkowie niewykonawczy); wykonawcy, podwykonawcy, dostawcy oraz osoby pozostające pod ich nadzorem; stażyści i wolontariusze; a także osoby pozostające w analogicznych stosunkach przyszłych lub zakończonych.
Kto prowadzi wewnętrzny system zgłaszania nieprawidłowości?
Co do zasady system może być prowadzony przez bezstronną osobę lub jednostkę organizacyjną wyznaczoną w strukturze pracodawcy. Ponieważ osoba ta jest częścią organizacji pracodawcy i jest od niej finansowo zależna, regulacje wewnętrzne powinny określać prawne i organizacyjne gwarancje bezstronności. Alternatywnie pracodawca może zaangażować adwokata ds. ochrony sygnalistów lub inną organizację zewnętrzną. Adwokat, który w ciągu poprzedzających pięciu lat wykonywał dla pracodawcy inne czynności prawne w ramach zlecenia, stosunku pracy lub podobnego stosunku, nie może pełnić funkcji jego adwokata ds. ochrony sygnalistów.
W jaki sposób można dokonać zgłoszenia?
Zgłoszenia można dokonać pisemnie lub ustnie (telefonicznie, za pośrednictwem innego systemu komunikacji głosowej lub osobiście). Jeżeli wykorzystywana jest nagrywana linia telefoniczna wymagająca zgody sygnalisty, operator systemu musi — po przekazaniu wymaganych informacji o ochronie danych — albo utrwalić zgłoszenie w trwałej i możliwej do odtworzenia formie, albo spisać je i przekazać sygnaliście kopię do weryfikacji, poprawienia i podpisania. Jeżeli nagrywanie nie jest stosowane, zgłoszenie ustne należy spisać. Operator sporządza pełny i dokładny protokół oraz informuje sygnalistę o konsekwencjach zgłoszenia w złej wierze, zasadach proceduralnych postępowania wyjaśniającego oraz poufności tożsamości w toku całego postępowania.
Operator musi przesłać pisemne potwierdzenie w terminie siedmiu dni od otrzymania zgłoszenia pisemnego, wraz z ogólnymi informacjami o zasadach proceduralnych i zasadach przetwarzania danych. Kwestia, czy zgłoszenie przesłane pocztą elektroniczną kwalifikuje się jako „pisemne”, nie jest jednoznaczna: dokument opatrzony co najmniej zaawansowanym podpisem elektronicznym (np. za pośrednictwem usługi AVDH) bez wątpienia spełnia ten wymóg, a zgodnie z § 6:7 ust. 3 kodeksu cywilnego podpisany i zeskanowany dokument wysłany z adresu e-mail sygnalisty również może się kwalifikować — orzecznictwo nie jest jednak jeszcze ugruntowane. Jeżeli pracodawca przyjmuje zgłoszenia e-mailowe lub dokonywane za pośrednictwem oprogramowania i rozpatruje je merytorycznie, stanowi to dopuszczalne, dobrowolne odstępstwo, które nikomu nie szkodzi.
Jak rozpatrywane są zgłoszenia?
Operator rozpatruje zgłoszenie tak szybko, jak pozwalają na to okoliczności, nie później jednak niż w terminie 30 dni od jego otrzymania. Wsparcia może udzielić adwokat ds. ochrony sygnalistów lub inna organizacja zewnętrzna; zasady dotyczące konfliktu interesów i bezstronności mające zastosowanie do adwokatów ds. ochrony sygnalistów stosuje się w równym stopniu do takich podmiotów zewnętrznych. W toku postępowania wyjaśniającego operator utrzymuje kontakt z sygnalistą i może wezwać go do uzupełnienia lub doprecyzowania zgłoszenia.
Od rozpatrzenia zgłoszenia można odstąpić, jeżeli:
- 01zgłoszenia dokonała osoba niezidentyfikowana;
- 02zgłoszenia nie dokonała osoba uprawniona na podstawie ustawy o skargach;
- 03zgłoszenie stanowi ponowne zgłoszenie tej samej osoby o tej samej treści; lub
- 04uszczerbek dla interesu publicznego lub nadrzędnego interesu prywatnego nie byłby proporcjonalny do ograniczenia praw osoby fizycznej lub prawnej, której dotyczy zgłoszenie, wynikającego z postępowania wyjaśniającego.
Postępowanie wyjaśniające obejmuje ocenę istotności zgłoszonych okoliczności oraz, w razie potrzeby, przyjęcie środków naprawczych; jeżeli uzasadnione jest wszczęcie postępowania karnego, operator zapewnia złożenie zawiadomienia. Eskalacja do osób decyzyjnych powinna być uregulowana w wewnętrznej polityce zgłaszania nieprawidłowości. Operator informuje sygnalistę pisemnie (lub ustnie, jeżeli zgłoszenie było ustne i zostało tak potwierdzone) o wyniku postępowania wyjaśniającego lub o odstąpieniu od niego oraz o podjętych lub planowanych środkach.
Jak sygnaliści mogą odnaleźć system?
Operator musi udostępnić jasne i łatwo dostępne informacje o funkcjonowaniu systemu, procedurze dokonywania zgłoszeń oraz o systemach i procedurach zgłaszania nieprawidłowości przewidzianych w ustawie. Najbardziej praktycznym rozwiązaniem jest opublikowanie tych informacji na stronie internetowej pracodawcy.
Aspekty ochrony danych osobowych
System tworzy nowe czynności i cele przetwarzania danych po stronie pracodawcy jako administratora. Przed jego uruchomieniem należy zaktualizować rejestr czynności przetwarzania oraz właściwą klauzulę informacyjną. Przetwarzać można wyłącznie dane osobowe niezbędne do rozpatrzenia zgłoszenia; dane te mogą być wykorzystywane wyłącznie w celu rozpatrzenia zgłoszenia oraz usunięcia lub zaprzestania kwestionowanego działania i mogą być udostępniane wyłącznie zaangażowanemu adwokatowi ds. ochrony sygnalistów lub podmiotowi zewnętrznemu. Podmioty te działają jako podmioty przetwarzające i — obok umowy zlecenia — wymagają zawarcia umowy powierzenia przetwarzania danych. Dane osobowe, które nie są niezbędne do postępowania wyjaśniającego, należy niezwłocznie usunąć.
Jeżeli pracodawca wszczyna postępowanie prawne na podstawie zgłoszenia, dane osobowe mogą być przekazane wyłącznie organowi właściwemu do prowadzenia postępowania, pod warunkiem że organ ten jest ustawowo uprawniony do przetwarzania danych lub sygnalista wyraził na to zgodę. Dane osobowe sygnalisty nie mogą być ujawniane bez jego zgody. Jeżeli zgłoszenie jest nieprawdziwe i dokonane w złej wierze, a zachodzą przesłanki wskazujące na przestępstwo lub wykroczenie, dane osobowe należy przekazać właściwemu organowi. Przekazywanie danych do państw trzecich lub organizacji międzynarodowych wymaga prawnych zobowiązań do przestrzegania zasad dotyczących zgłoszeń oraz ochrony danych osobowych.
Ochrona osób, których dotyczy zgłoszenie
System musi zapewniać, aby do danych osobowych sygnalisty ujawniającego swoją tożsamość oraz osoby, której dotyczy zgłoszenie, nie miał dostępu nikt poza osobami upoważnionymi. Osoby prowadzące postępowanie wyjaśniające mogą udostępniać informacje innym jednostkom organizacyjnym pracodawcy wyłącznie w ściśle niezbędnym zakresie. Osoby, których dotyczy zgłoszenie, muszą zostać poinformowane o zgłoszeniu i postępowaniu wyjaśniającym oraz — zgodnie z wymogiem rzetelnego wysłuchania — muszą mieć możliwość przedstawienia swojego stanowiska wobec zgłoszenia, w tym za pośrednictwem pełnomocnika, oraz poparcia go dowodami. W wyjątkowych przypadkach informacja może zostać przekazana później, jeżeli natychmiastowe poinformowanie udaremniłoby postępowanie wyjaśniające.
Ustawa o skargach uznaje za bezprawny — nawet jeśli w innych okolicznościach byłby zgodny z prawem — każdy niekorzystny środek podjęty wobec sygnalisty z powodu zgodnego z prawem zgłoszenia, w tym:
- zawieszenie, zwolnienie grupowe, zwolnienie lub środki równoważne;
- degradację lub odmowę awansu;
- zmianę zakresu obowiązków, zmianę miejsca pracy, obniżenie wynagrodzenia, zmianę czasu pracy;
- odmowę zapewnienia szkolenia;
- negatywną ocenę wyników pracy lub negatywną opinię o pracowniku;
- niekorzystne skutki prawne w ramach stosunku pracy, w szczególności środki dyscyplinarne, nagany lub kary pieniężne;
- przymus, zastraszanie, nękanie lub wykluczenie;
- dyskryminację, niekorzystne lub niesprawiedliwe traktowanie;
- nieprzekształcenie umowy o pracę na czas określony w umowę na czas nieokreślony, w sytuacji gdy pracownik mógł zasadnie tego oczekiwać;
- nieprzedłużenie lub przedterminowe rozwiązanie umowy o pracę na czas określony;
- szkodę — w tym naruszenie dobrego imienia oraz stratę finansową (w tym utratę możliwości biznesowych i dochodu);
- środki, w wyniku których można zasadnie oczekiwać, że dana osoba nie nawiąże w przyszłości stosunku pracy w danym sektorze;
- skierowanie na badanie lekarskie stwierdzające zdolność do pracy;
- przedterminowe rozwiązanie lub wypowiedzenie umowy o dostawę towarów lub świadczenie usług;
- cofnięcie zezwolenia.
W postępowaniach dotyczących takich niekorzystnych środków, gdy sygnalista wykaże zgodność zgłoszenia z prawem, domniemywa się, że niekorzystny środek został podjęty z powodu zgłoszenia; ciężar dowodu przechodzi wówczas na osobę, która środek zastosowała. Niekorzystne środki wobec podmiotów będących własnością sygnalisty lub pozostających z nim w stosunku pracy bądź innym stosunku umownym są w równym stopniu bezprawne. Sygnaliści działający zgodnie z prawem nie ponoszą odpowiedzialności za naruszenie tajemnicy ustawowej lub innych ograniczeń w ujawnianiu informacji, jeżeli zasadnie uznali ujawnienie za konieczne, ani za pozyskanie lub uzyskanie dostępu do informacji zawartych w zgłoszeniu, chyba że wiązało się to z popełnieniem przestępstwa.
Państwo zapewnia sygnalistom pomoc prawną na podstawie ustawy nr LXXX z 2003 r. o pomocy prawnej. Powyższa ochrona — z wyjątkiem państwowej pomocy prawnej — nie przysługuje, jeżeli sygnalista narusza przepisy dotyczące informacji niejawnych, tajemnicy lekarskiej lub adwokackiej, tajemnic związanych z postępowaniem sądowym, zasad przetwarzania danych w postępowaniu karnym bądź przepisów mających zastosowanie do funkcjonariuszy organów ścigania, wojskowych służb bezpieczeństwa narodowego lub administracji podatkowej i celnej.
Najważniejsze kroki dla pracodawców objętych obowiązkiem
Należy ustalić, czy przedsiębiorstwo jest objęte zakresem ustawy o skargach i czy musi ustanowić wewnętrzny system zgłaszania nieprawidłowości. Jeżeli istnieje już system zgłaszania naruszeń etycznych lub podobny system wewnętrzny, należy ocenić, czy spełnia on nowe wymogi. Jeżeli system jest wymagany, należy zdecydować, czy będzie prowadzony wewnętrznie, czy też zaangażowany zostanie podmiot zewnętrzny (w szczególności adwokat ds. ochrony sygnalistów). Równolegle z wdrożeniem należy przyjąć wewnętrzną politykę zgłaszania nieprawidłowości regulującą praktyczne kwestie związane z uruchomieniem systemu — wyznaczenie osób odpowiedzialnych, kanały informacyjne i kanały zgłoszeń oraz szkolenia. Ponieważ system tworzy nowe czynności przetwarzania danych, należy zaktualizować rejestr czynności przetwarzania i klauzulę informacyjną, a w przypadku zaangażowania organizacji zewnętrznej lub adwokata ds. ochrony sygnalistów — zawrzeć umowę powierzenia przetwarzania danych.
16 listopada 2023 r. — dr Zoltán Puskás, adwokat